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在行政的准司法领域中，存在普遍的公正义务（duty of fairness），即便这样的义务低于自然正义原则的要求。

譬如，前述《杭州市城市管理行政处罚自由裁量权实施办法》第8条便规定：(3)只规定最高罚款数额未规定最低罚款数额的，从轻处罚一般按最高罚款数额的20％以下确定，一般处罚按最高罚款数额的50％以下确定。[29]但我们认为，这种将法定情节和酌定情节加以区别对待的做法，并不符合对事物进行客观评价的一般规律。

譬如，国务院颁布实施的《价格违法行为行政处罚规定》第13条规定：经营者违反明码标价规定，有下列行为之一的，责令改正，没收违法所得，可以并处5000元以下的罚款：①不标明价格的。[51]1994年12月22日河北省第八届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，1994年12月22日公布施行。参见杨伟东：《行政行为司法审查强度研究——行政审判权纵向范围分析》，中国人民大学出版社2003年版，页160-161。情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：①扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的……针对这一规定，《东莞市公安局行政处罚自由裁量标准》(2011年9月15日发布)设定如下细化标准： ①轻微：经劝阻能及时改正且未造成损失，处警告或者二百元罚款。方案4：以20元为单位罚款额度，即实际收取的罚款数均为20的倍数。

[57]其次，问题的关键在于，我国行政法学研究者所质疑的对象，并不是数学公式这一方法本身，而是适用数学方法的人。处罚基准：处五日以下拘留或者五百元以下罚款。[19]作为大陆法学的最初形态，法教义学主张从成文法开始理解和阐释法律规则。

其二，在现行宪法省、自治区分为自治州、县、自治县、市的规定中，市排在县之后，也意味着市管县不是普遍现象。李晓玉：《中国市管县体制变迁与制度创新研究》，华中师范大学2008年博士学位论文，第30页。[20]事实上，文本主义在英美法系国家也甚为盛行。[②] 依据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。

户口在本乡镇街道，且外出不满半年或在境外工作学习的人。1983 年2月8日，中共中央、国务院发出文件， 决定对重庆市实行第三次计划单列，赋予省级经济管理权限。

《现代汉语词典》的界定：①市场。直辖市和较大的市分为区、县。地级市是否管县在现行宪法条文中是不明确的，甚至可以说，现行宪法并不主张地级市管县。近代以来，各国的经济及工业发展首先表现在城市化程度的提高，城市化程度是一个国家发达程度的重要标志之一。

因此，由计划单列市向副省级市过渡，通过提高城市的行政级别，进一步消解市与省之间矛盾，有利于加快中心城市自身的经济与社会发展，有利于更好地发挥中心城市对周边地区经济发展的带动作用。但计划单列市仍保留省辖市的行政地位，继续接受省级行政机构的领导。其三，副地级市的出现实际上是市管县制度的伴生现象，基本上是各省在省直管县的试点中出现的，是为了解决市（即地市级）管市（即县级市）的问题，因为市管市既不合宪，也会带来行政管理体制上的问题。现行宪法第30条第二项的规定即省、自治区分为自治州、县、自治县、市中的市包括两种类型：其一，县级市。

该类市既无宪法法律依据，又与市场经济建设、全面深化改革、加快城市科学发展的要求不合。而且，现行宪法第30条所设定的我国地方行政区域的架构是三级制，即省、县、乡三级，自1983年市管县制度改革以来，大量出现的地级市，导致了我国地方行政区域的实际架构是四级制，即省、市、县、乡四级，某种意义上是违宪的。

[22]因此法学上对我国市制的探讨，也必须以我国宪法文本为中心展开。[③] 参见邵鹏：《城市的空气自由》，《读书》1994年第5期，第9页。

市制是一项重要的宪法制度，健全市制，对于国家经济社会发展的意义，是其他地方制度不可比拟的。梁均智：《论我国地级市的法律地位及改革目标》，河北大学2014年硕士学位论文，第1页。依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。[③]城市所具备的自由的、市场化的发展模式，有利于繁荣经济，发展生产力。全面深化改革必须依赖法治思维和方式，[⑤]因此，市制改革需要在宪法的框架内进行。

[21] Encyclopedia of the American Constitution , edited by Leonard W. Levy and Kenneth L. Karst , Macmillan Reference USA , 2000, p. 2681.[22] G?Alan?Tarr, JudicialProcess and JudicialPolicymaking,Wadsworth2003, p250.[23] 参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第667页。[32] 关于副地级市的提法参见华伟：《现行行政区划的问题与改革》，《领导文萃》2003年第10期，第12页。

法律保留是法治国的一项基本原则。因此，从法治及宪法的角度解读和分析《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》中所涉及的市制，须要先厘清城市与市两者的含义。

当然，市管县制度的再改革，并不意味着全部取消市管县，而是，以省县直辖为主要方式，存在适度的市管县体制，一些城市规模较大、城市功能健全的城市管辖若干县，不但不会影响县域经济发展，而且可能比省直管县体制所取得的经济社会发展的效果更好。为了充分发挥城市应用功能，要求实现城市建制科学化。

同时，国务院作为最高国家行政机关，享有经济发展和城乡建设的行政管理职权，因此国务院调整城市规模划分标准并提出超大城市的概念，具有宪法依据。[⑩] 《现代汉语词典》，商务印书馆1978年版，第162页。这些市的机构改革方案仍由所在省审批，同进抄报中编委备案。这意味着明确较大的市的宪法内涵具有迫切的现实意义。

因此，城市治理的现代化意味着依法治理、依宪治理，城市的发展、规划、管理等均应依法依宪进行。[25]另外，还有15个副省级城市。

[35] 俞荣新：《新中国成立以来我国计划单列市的历史演进》，《党史文苑》2014年第13期，第52页。因此，全面深化改革必须依赖法治思维和法治方式。

[34] 参见李鸿才、卓泽渊：《应提高计划单列城市的法律地位》，《改革》1987年第1期，第71页。只是需要明确并严格执行县改市的标准，并控制县该市的进程。

以宪法文本为中心是宪法学研究在宪法实务和宪法理论两个方面的基本共识。[31]所谓副省级市的概念始见于中编[1994]1号文件，该文件规定中编委将重庆（该市因1997年直辖其行政级别升为省级）、广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波共16市行政级别定为副省级。我国现行宪法第89条规定，国务院可以根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。来源：《政治与法律》2015年第4期 进入专题： 合宪性 市制改革 。

宪法学研究应该以文本为中心，而且在实践上和理论上，均要以对文本的理解、解释为基本内容。[24]截至 2012 年底，全国共有地级市 285个，占设市城市总数的 43.6%。

（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。计划单列市在经济、社会、科技发展计划、财政计划等方面全部实行单列，并被赋予省一级的经济管理权力，一些计划单列市同时扩大了行政区划，并实行市领导县的体制。

还需要在经济社会的长期发展与短期效果之间寻求平衡。16市定为副省级后，仍为省辖市，由所在省的省委、省政府领导。